莫于川:是与民争利还是服务便民——透过农地权益行政案件看政府机关的角色错位与出路

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  【摘要】不断出现的拆迁血案和土地腐败案件表明,政府机关与民争利疑问图片已成为土地管理领域的突出弊端,成为影响社会稳定的重大因素,都可不都里能切断各种不正当的利益链条,建构新型的政企关系,按照防治政府机关与民争利弊端、不利于社会和谐的四项原则,也即城市化守护多多线程 与农地流转带来土地增值分享的原则、创新土地制度与严守权利克减底线相结合的原则、完善农民权益保护机制夯实和谐社会基础的原则、以建设服务型政府理念处里农地权益争议的原则,采取有效的法律土办法加以处里。

  【关键词】土地案件;与民争利;政府机关;角色错位;法律土办法

  从财产法治的视角看,我国土地征收征用实践中所处诸多现实疑问图片,突出的是政府机关与民争利,政企联手与民争利;滥用征地权力,征用范围过宽;征地守护多多线程 不完善,匮乏透明度和民众参与;征地补偿费不合理、都可不都里能了位;安置途径简单化,社会保障不力;对违法占地行为处罚过轻、监管不力等。怎样让,现在都可不都里能按照法治政府和服务型政府的要求重新审视我国土地征收征用制度和农民土地权益保护机制。

  一、政府机关与民争利疑问图片已成为土地管理领域的突出弊端

  据统计,5008年全国法院受理一审行政案件108398件,比上年增加了6.17%。其中,土地与房地产案件名列前三位。据一点基层法院的统计,自5007年7月1日《物权法》实施以来,土地与房地产案件迅猛增加,土地案件较以往增加了20%,房屋登记案件增加5%[1]。5009年以来,此类案件仍然有增无减,怎样让产生重大社会负面影响的影响性案件也在增多。怎样让,在过去一年多最高人民法院总是在着手制定《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干疑问图片的规定》,意在从加强司法解释的速率单位来完善土地争议处里制度。

  一点典型案例和统计数据表明,土地领域的政府机关与民争利疑问图片广泛所处且矛盾突出,成为损害民众利益和贬损政府形象,恶化党群关系、政民关系,阻碍法治政府建设守护多多线程 的严重弊端,都可不都里能速率单位重视、系统研究、妥善处里。类事,在华北地区某个较大的市, 6年前市政府通过“拆分审批”和扩大解释“单独选址”等手段,规避法定审批守护多多线程 ,以提供大学分校建设用地的公共利益名义强行低价征收一千多亩农村集体土地,还通过政府公关手段干扰法律救济过程,引起极大民怨和社会不稳定,至今那么完整性处里好,当事各方总是所处痛苦、怨恨或困扰中。

  现在民间已有一点诙谐说法,类事说“新官上任三把火”变成了“新官上任先征地”,把“新官上任”解读为“新官商人”。对那先 民间批评不可一笑置之,它们隐含着普遍社会认知和公共管理危机的因素。

  二、都可不都里能切断各种不正当的利益链条,建构新型的政企关系

  集体所有的农村土地可能转变为非农用途须经批准,经政府征收变成国有土地,在土地用途转换过程中大大增值,但按集体土地用途给予农民很低标准的补偿(失地农民的生活受到极大的影响甚至陷入绝境)。类事政府征用农地,通过农村集体组织给予农民很少的钱(类事115万块钱一亩)就打发了,怎样让以大概高出10倍、20倍或更高的价格卖出,“级差地租”进入一点政府机关的腰包(当然也所处通过贱卖把巨大利益又轻巧地转送出去的情况报告)。全国每年500万亩以上耕地被征用,好几万亿的增值,大概全国GDP的百分之几,数量非常大,非常诱惑人,于是一点政府机关和房地产商人都紧盯着这块鲜美的肥肉。

  一点典型案例表明,一点政府机关可能独自可能与一点企业、当事人联手,穷尽一切行政手段和一点手段伸手攫取农民的土地权益,尝到甜头后产生强大的利益冲动,可能固化为各种不正当的利益机制,严重损害民众利益,侵蚀干部队伍,贬损政府形象,恶化党群关系、政民关系。在深化改革、转型发展的新时期,都可不都里能切断各种僵化 交织的利益链条,建构新型的政企关系。

  为此,都可不都里能严格依法实行公务员制度,首好难改进干部政绩考核土办法,形成更科学的政府绩效评价机制和干部政绩考核机制,从根本上切断多种弊端所系的利益链条;怎样让,追求形象工程的成长冲动打上去匮乏建设资金的财政现状形成的巨大矛盾,足以冲破任何地方党政官员的道德约束,难免日益大胆、逐渐成瘾地走上与民争利的执政、行政、为官的套路。

  至于在土地管理领域的一点不正常的政企关系(当然也会涉及政府与市场、与社会、与公民的关系)长期以来为人诟病,理应按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求,从那种或胶着、或疏远、或对立的不正常关系,转变为相互相互合作、指导、服务的新型关系,这是建设法治政府和服务型政府的基本要求。

  三、防治政府机关与民争利弊端、不利于社会和谐的四项原则

  为防治政府机关与民争利的严重弊端,不利于政民一致、社会和谐,在土地制度建构和运行过程中以及土地权益争议处里过程中应坚持如下四项原则。

  (一)城市化守护多多线程 与农地流转带来土地增值分享的原则

  笔者曾闻南方某直辖市5个 案子,农村土地被征收后总是那么开发,待10年后开发商进入,这里可能成了城中村,地价猛增,但开发商依然按照农地征用及附着物的标准对农民进行补偿(土办法法律规定对农村土地上的房屋补偿与对城市房屋拆迁的补偿相差5倍)。对此,农民当然不答应,矛盾太快激化。

  农地疑问图片非常普遍、严重和僵化 。一点人常说三农(农业、农村、农民)疑问图片,可能打上去农地,实际上就成为四农疑问图片。其中最根本的是农民和农地,可能人和地的关系是最基础的社会关系。农地疑问图片的关键是农村土地制度改革往哪个方向走。城市土地使用制度改革从深圳现在现在开始,到今天已形成土地使用权的出让、转让等配套制度,这种 市场相对心智成熟期 图片 期期的句子的句子的句子、稳定;现在更突出的乃是农地权益矛盾。

  城市建设发展所都可不都里能的土地,可能第二产业、第三产业等新产业所都可不都里能的土地从哪里来?一般做法是政府统一征地,集体所有土地一下变为国有土地,再由政府开发出让,获得改变用途后的价差。政府征地往往演变为强制搬迁,引起政府与民众的激烈冲突。可能改变土办法,由农民当事人与开发商进行商谈博弈,将土地承包经营权也即使用权和收益权由农民做主处里(类事入股),既满足企业、第二产业和第三产业发展对土地的需求,这对农民来说也如果帮助一点人行使更多的民主权利。那么 ,政府就退到后面 去,不再拿财政资金征地再出让给开发商,减少与失地农民的矛盾冲突,才能加大力度把农村土地正常流转起来。

  农地的非农化,关键的疑问图片是增值收益怎样分配。农地可能转用于工业建设用地,在农地非农化的你要一般要把农地征收为国有土地,由政府把土地出让给开发商,政府由此获得数倍、数十倍甚至上百倍于征地费的出让金。这累积增值非常大,不宜像过去那样全由政府拿走(类事通过增值税完整性归国家),一点如果给农民,那是不合理的,如果能处里长期保障社会稳定的疑问图片;但如果宜完整性归农民集体,可能其中很大一累积是实物因素、公益因素带来的增值,类事政府投入巨资建设地铁,推动城市化守护多多线程 等带来周围地价上涨。关于农地用途改变后的增值累积究竟怎样分配,这是5个 关涉利益分配调整的重疑问图片图片,笔者认为都可不都里能坚持利益平衡原则,在国家、集体、农民当事人以及开发商之间进行合理分配。分配比例也那么 动态变化的,但再都可不都里能了像过去那样不给农民任何好处。

  出台涉及改变土地用途的制度革新举措,都可不都里能考虑风险疑问图片,这是要在前进过程中探索处里的疑问图片。笔者认为都可不都里能把挑选权利交给农民,通过农地管理民主化来处里。过去常说句子:“谁才能真正关注、理解、处里好当事人的利益所在?是当事人。”实际上这如果通过机制重建,让农民才能切实享有更多的挑选权。

  (二)创新土地制度与严守权利克减底线相结合的原则

  作为私权利的财产权当然都可不都里能受到限制,但它也是四种 基本权利(社会经济权利),应当严守克减底线和法律守护多多线程 。推出土地制度革新举措应坚持法治精神,处里借创新之名行营私之实。我将这种 基本界限概括为如下四项原则:1.对于公民来说属于赋权(权利)性、授益性、可挑选性的规范出台和制度创新,都可不都里能适当宽松一点;2.对于公民来说属于权限(权利)性、损益性、禁止性的规范出台和制度创新则应非常谨慎和严格审视;3.创新举措的出发点、目的性都可不都里能正当,都可不都里能坚持以人为本,实现私益与公益、公平与速率单位、自由与秩序的兼顾平衡;4.创新举措的社会效果应与主观动机相统一,不不利于贴近出发点和归宿点。土地制度革新举措与那先 原则符合就坚持实行,不符合就应改正或摒弃。怎样让,创新举措变了味,累积正确方向,民众反映强烈,政府形象受损。

  (三)完善农民权益保护机制夯实和谐社会基础的原则

  立法建制、依法有效地保护农民权益有点硬是农地权益,具有巨大而深远的战略意义。党和国家速率单位重视涉农疑问图片,曾出台一系列的土地政策文件,也制定过一点土地法律规范,但立法建制和政策调整远不适应经济社会发展的客观要求。怎样让,按照以人为本、服务便民的要求逐步完善农民权益有点硬是农地权益保护的有关法律体系和机制土办法,对于妥善处里涉农疑问图片,持续推动农村改革发展,具有重大战略意义和法治发展意义,成为构建我国和谐社会的基础环节。

  应当按照财产法治精神和《物权法》的规定,从深化征地制度改革,规范征地审批权限和守护多多线程 ,改进征地补偿费的挑选及分配土办法,完善面向失地农民的社会保障制度,加强对征地补偿的监督等方面入手,逐步完善我国的土地征收征用制度。对当下各地推出的农村土地流转制度革新举措,要用发展和法治的眼光来看待,冷静和宽容的态度来对待,同去改革的主事者也应更严谨、更审慎地对待农地改革创新工作。

  (四)以建设服务型政府理念处里农地权益争议的原则

  过去三十余年的改革,我国在土地政策和土地法制方面走过的路程,都可不都里能概括为:国家所有、集体所有的二元形态着实总是那么变,但在不变中还是呈现出“从可承包,到可出让,再到可入股……”那么 逐渐放松政府规制、多元化僵化 运行的趋势。对此,普遍的社会认知也走过了从一律反对、到逐渐接受、再到普遍推行,乃至通过立法建制加以制度保障的轨迹。三十余年来出现的农村土地改革举措,从总体上、主观上讲,应当说主事者还是想不不利于实现和保护农民的土地权益,让农民更多地享受经济改革和发展的成果,通过调整财产政策、完善财产法治,来巩固民本、改善民生。

  当今社会,政府改革已成为各个国家、地区应对新的社会发展和环境变化而进行的战略变革。在传统的管理型政府中,政府作为富足多方面优势的管理主体,所处管理的核心位置,驱使着作为管理客体的整个社会围绕政府的意志和活动运行。管理型政府施展控制的前提是社会所处低度僵化 性、不挑选性的历史情况报告。到了20世纪后期,随着社会的僵化 性、不挑选性的太快增长,管理型政府的控制模式现在现在开始出现失灵的情况报告,有点硬是进入2l世纪,这种 政府控制失灵的情况报告日益突出。建立服务型政府则愿因政府由那么 的控制者,改变为引导者和服务者,政府从以控制管理为要务转变为以提供服务为要务,管理目标由经济领域更多地转移到公共服务领域。服务型政府适应了我国面对工业化与后工业化5个 过程同去走的现实,是四种 更理性、有速率单位的政府模式。从管理型政府向服务型政府的转变,是政府管理模式的革命性改变,它不不利于推进土地制度改革创新,大概不不利于不利于此类新举措符合法治化发展方向,而那先 举措的采行不是不利于建设服务型政府。

  四、结语

  土地是人类生存发展的基础性条件,大力不利于并有效保护农地权益是从根本上处里涉农疑问图片的5个 关键。尤其是在社会转型、改革深化、发展加速的当下,推动土地制度革新更都可不都里能探索勇气、科学态度和法治精神。下一步应以农地权益保护为核心,通过观念更新、制度革新、土办法创新和政策调整,不断完善我国农村土地制度,依照宪法和法律的精神、原则和规范,有效保护农民的土地权利,有效防控行政权力的滥用,这对于推动我国经济、政治、文化全面建设与社会和谐,具有重大和深远的法治发展意义。

  【注释】

  [1]陈煜儒:最高法拟出土地行政案审理司法解释[N].法制日报,5009-11-05。

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 法学专栏 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/450075.html 文章来源:《南都学坛》2011年第1期